ICMS-DIFAL do Simples Nacional em Goiás: o STF derruba a modulação do TJGO e reabre o caminho da restituição

Durante quase sete anos, milhares de micro e pequenas empresas recolheram o diferencial de alíquota do ICMS (ICMS-DIFAL) com base em um simples decreto — sem que existisse, no Estado de Goiás, lei em sentido estrito autorizando a cobrança. O Supremo Tribunal Federal declarou a exigência inconstitucional (Tema 1.284 da repercussão geral), mas a devolução dos valores esbarrou em um obstáculo criado pelo próprio Tribunal de Justiça de Goiás: uma modulação de efeitos que restringia a restituição a quem já havia ajuizado ação. Esse obstáculo acaba de cair. Este artigo reconstitui a trajetória do caso — do decreto de 2017 ao julgamento definitivo do STF em 2026 — e explica o que ela significa, na prática, para as empresas optantes pelo Simples Nacional.

O que é e por que foi criado o DIFAL, o diferencial de alíquota do ICMS?

O ICMS é um imposto estadual, e suas alíquotas variam de um Estado para outro. Essa variação sempre alimentou a chamada “guerra fiscal”: Estados disputando arrecadação e investimentos por meio de alíquotas e benefícios mais atrativos, com concentração de receita nos Estados de origem das mercadorias — fenômeno agravado pelo crescimento do comércio eletrônico e das compras interestaduais.

O diferencial de alíquota (DIFAL) surgiu como mecanismo de reequilíbrio dessa equação federativa: nas operações interestaduais, o Estado de destino passa a exigir a diferença entre a sua alíquota interna e a alíquota interestadual, de modo que a arrecadação não fique integralmente com o Estado de origem. Em relação às empresas optantes pelo Simples Nacional, a Lei Complementar nº 123/2006 (art. 13, § 1º, inciso XIII) autoriza os Estados a exigir esse diferencial nas aquisições interestaduais de mercadorias.

Há, porém, um detalhe decisivo: a lei complementar federal apenas autoriza a cobrança. Para que o tributo seja efetivamente exigível, cada Estado precisa exercer sua competência tributária e instituir o DIFAL por lei própria, em sentido estrito — exigência do princípio da legalidade tributária (art. 150, inciso I, da Constituição Federal).

O problema em alguns estados da federação, inclusive em Goiás: a cobrança com base somente em decreto

A cobrança do ICMS-DIFAL das empresas optantes pelo Simples Nacional, nas aquisições interestaduais de mercadorias destinadas à comercialização ou à produção rural, foi estabelecida pelo Decreto Estadual nº 9.104/2017 — um ato do Poder Executivo, sem lei estadual em sentido estrito que instituísse a obrigação tributária com todos os seus critérios, em direta e franca violação ao princípio que fundamenta o direito tributário: o princípio da legalidade.

A inconstitucionalidade formal era evidente: não se cria nem se majora tributo por decreto. Ainda assim, a cobrança foi mantida por anos, e o próprio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás chegou a consolidar entendimento favorável ao Fisco estadual, por meio de sua Súmula nº 78, invocando o Tema 517 do STF (RE 970.821) — que havia reconhecido a constitucionalidade da cobrança do DIFAL de optantes do Simples Nacional. O detalhe ignorado é que, no precedente do Tema 517, a cobrança estava amparada em lei estadual em sentido estrito, o que não era o caso de Goiás.

A judicialização individual e o caminho até o STF

Diante da cobrança sem lei, inúmeras empresas contribuintes ajuizaram ações individuais — mandados de segurança, ações declaratórias e de repetições de indébito — para afastar a exigência e recuperar o que pagaram. Parte dessas discussões chegou ao Supremo Tribunal Federal por meio de reclamações constitucionais, e a Corte, já em dezembro de 2022, passou a cassar acórdãos do TJGO que validavam a cobrança, assentando que o Tema 517 não se aplicava à realidade goiana justamente pela ausência de lei estadual (Rcl 57.003/GO, Rel. Min. Dias Toffoli, entre outras).

O embate entre a jurisprudência local e a orientação do Supremo tornou inevitável a definição da matéria em regime de repercussão geral.

Tema 1.284: a palavra do STF

Em recurso interposto pelo próprio Estado de Goiás contra acórdão do TJGO que havia afastado a cobrança, o Supremo Tribunal Federal reafirmou sua jurisprudência e fixou, no julgamento do ARE nº 1.460.254/GO (Tema 1.284 da repercussão geral, julgado em 20/11/2023, acórdão publicado em 27/11/2023 e transitado em julgado em 06/02/2024), a seguinte tese vinculante:

“A cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional deve ter fundamento em lei estadual em sentido estrito.”

Dois pontos merecem destaque. Primeiro: a tese é de observância obrigatória por todos os juízes e tribunais do país (art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil). Segundo — e fundamental para tudo o que veio depois: o STF não modulou os efeitos da decisão. A inconstitucionalidade reconhecida opera, portanto, desde a origem (ex tunc), alcançando todos os recolhimentos efetuados sem amparo legal.

Apenas em 1º/12/2023 — dias após o julgamento do Tema 1.284 — o Estado de Goiás publicou a Lei Estadual nº 22.424/2023, que finalmente inseriu no Código Tributário Estadual a previsão do ICMS-DIFAL para os optantes do Simples Nacional. Em respeito à anterioridade nonagesimal, a nova lei somente produziu efeitos a partir do início de 2024. A consequência é direta: os recolhimentos anteriores à eficácia da nova lei, fundados exclusivamente no Decreto nº 9.104/2017, são indevidos; os posteriores, amparados em lei, são devidos. O próprio TJGO, superando a Súmula nº 78, passou a reconhecer ser indevida qualquer cobrança anterior à vigência da nova lei.

A ADI da FECOMÉRCIO no TJGO e a modulação de efeitos

Paralelamente às ações individuais, a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de Goiás (FECOMÉRCIO-GO) ajuizou, em maio de 2023, a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5323777-24.2023.8.09.0000 perante o Órgão Especial do TJGO, em controle abstrato, contra o Decreto nº 9.104/2017.

O TJGO julgou a ação procedente e declarou a inconstitucionalidade do decreto — resultado esperado, diante do Tema 1.284. O problema veio em seguida: o tribunal local modulou os efeitos da própria declaração de inconstitucionalidade, criando um regime de transição que, na prática, restringia o direito à restituição. Após embargos de declaração opostos pelo Estado, os parâmetros ficaram assim definidos: seriam preservadas apenas a coisa julgada já formada e as ações ajuizadas até 09/05/2024 (data da primeira sessão de julgamento da ADI). Quem não havia ajuizado ação até esse marco ficava, segundo o TJGO, sem direito de reaver o que pagou.

A modulação tornou-se o escudo do Fisco goiano: pedidos administrativos de restituição passaram a ser indeferidos e ações judiciais posteriores ao marco temporal passaram a ser contestadas com fundamento exclusivo nesse regime de transição — em aberto confronto com a eficácia ex tunc do Tema 1.284.

A reação dos contribuintes: Reclamações diretamente no STF

Empresas contribuintes atingidas pelo marco temporal levaram a questão diretamente ao Supremo Tribunal Federal por meio de reclamações constitucionais, sustentando que a modulação local desrespeitava a autoridade do precedente vinculante.

O STF acolheu o argumento. Na Reclamação nº 85.860/GO, o Ministro André Mendonça, em decisão de 19/11/2025, cassou o acórdão do TJGO no tocante à modulação de efeitos, determinando a observância dos estritos termos do Tema 1.284, imperativo desde a publicação do julgamento. O fundamento é de jurisdição constitucional: a competência para modular os efeitos de precedente firmado em repercussão geral é exclusiva do próprio STF (art. 27 da Lei nº 9.868/1999, aplicado por analogia). Se a Corte Suprema, podendo modular, silenciou, não cabe ao tribunal local avocar essa prerrogativa e criar regime de transição próprio, com marco temporal restritivo que não consta do julgado paradigma — postura que o próprio STF qualificou como teratológica.

O julgamento definitivo: Plenário do STF exclui a modulação

No julgamento do Agravo Regimental no ARE nº 1.578.297/GO, concluído em 16/03/2026 (redator para o acórdão Ministro Alexandre de Moraes), o Supremo Tribunal Federal deu provimento ao agravo interno da FECOMÉRCIO-GO para excluir a modulação de efeitos realizada pelo TJGO na ADI estadual.

O acórdão assentou, em síntese, três premissas: (i) as decisões do STF em repercussão geral têm efeitos erga omnes e vinculantes sobre todos os órgãos do Poder Judiciário; (ii) não realizada a modulação pela própria Corte Suprema, inexiste possibilidade de modulação por qualquer outro juízo ou tribunal, que deve observar os estritos termos do que foi decidido; e (iii) o Estado de Goiás, parte no ARE nº 1.460.254, dispunha de ampla legitimidade para requerer a modulação ao próprio STF, por embargos de declaração, e não o fez — sendo impróprio obtê-la, por via transversa, na instância ordinária.

Com isso, desapareceu o único fundamento que sustentava as recusas administrativas e as defesas do Estado nas ações posteriores a maio de 2024. A tese do Tema 1.284 aplica-se em sua plenitude, com eficácia ex tunc, e o próprio TJGO já vem ajustando sua jurisprudência, inclusive em juízo de retratação, para afastar o marco temporal e reconhecer o direito à restituição como fato superveniente (art. 493 do CPC).

O que isso significa na prática

–    Quem pode recuperar: empresas optantes pelo Simples Nacional que recolheram ICMS-DIFAL ao Estado de Goiás com fundamento no Decreto nº 9.104/2017 — em regra, os recolhimentos efetuados até março de 2024, anteriores à eficácia da Lei Estadual nº 22.424/2023. Não é mais necessário ter ajuizado ação até 09/05/2024: a restrição criada pelo TJGO foi excluída pelo STF.

–     Prescrição: o direito à restituição alcança os recolhimentos dos últimos cinco anos (art. 165, inciso I, e art. 168 do CTN). O protocolo de requerimento administrativo de restituição suspende o prazo prescricional contra a Fazenda Pública (art. 4º, parágrafo único, do Decreto nº 20.910/1932) — providência estratégica para preservar o período recuperável enquanto se avalia a via judicial.

–       Atualização dos valores: o indébito é atualizado conforme o Tema 905 do STJ — os mesmos critérios que o Estado utiliza para cobrar tributo em atraso, com aplicação da taxa SELIC nos períodos em que a legislação a determina, vedada a cumulação com outros índices.

–      Documentação: o histórico de recolhimentos do ICMS-DIFAL, obtido junto à Secretaria de Estado da Economia, é a base para a memória de cálculo do indébito e para a delimitação precisa do período recuperável.

O caso goiano do DIFAL é um retrato acabado de como o sistema de precedentes deve funcionar: a tese fixada pelo STF em repercussão geral vincula a todos, e nem mesmo o tribunal de justiça local pode restringi-la por modulação própria. Para as micro e pequenas empresas que suportaram por anos uma cobrança sem lei, o encerramento da controvérsia significa, enfim, a possibilidade concreta de reaver o que foi pago indevidamente.

A atuação na recuperação de tributos pagos indevidamente — em requerimentos administrativos, ações de repetição de indébito e mandados de segurança envolvendo o ICMS-DIFAL das empresas do Simples Nacional — compõe a esfera de atuação de nosso escritório. Se a sua empresa recolheu o DIFAL ao Estado de Goiás com base no Decreto nº 9.104/2017, entre em contato para uma análise personalizada do período recuperável e da estratégia mais adequada ao seu caso.

Este conteúdo é meramente informativo e não constitui parecer ou consulta jurídica. A aplicação a casos concretos depende de análise individualizada pelos profissionais de sua confiança.